Los incentivos en las decisiones públicas

Esta breve discusión trata de lo que se conoció originalmente como las “decisiones hechas afuera del mercado”. Se refiere al acuerdo de un grupo multidisciplinario liderado por James Buchanan y Gordon Tullock, que en los años 60s trataba de explicar como funcionan los procesos democráticos en la práctica. Este amplio grupo de investigadores sociales norteamericanos, politólogos, sociólogos, antropólogos y economistas, vendrían a representar después lo que se conoce como Public Choice.

Esta disciplina es una aplicación de la economía a la política, en especial a los arreglos institucionales. Consiste en un método para pensar sistemáticamente en cuál es el impacto que tienen los incentivos sobre ciertas personas o grupos en la formación de políticas públicas. Por supuesto, esto no se aplica solo a la política estatal, sino a todas las decisiones que abordan la solución de problemas de grupos, como clubes, agrupaciones, condomines o comunidades políticas mayores. Una publicación importante fue la obra "The Calculus of Consent", de Buchanan y Tullock, de 1963, que aglutinó a muchos investigadores, quienes adoptaron en su reunión anual, de 1967, el nombre de Public Choice, que aquí traducimos libremente como Opción Pública. También se le conoce como el análisis económico del derecho o de las normas.

La metodología no es monolítica en tanto sus adherentes la aplican a diversos intereses: economía experimental, economía conductual, economía institucional y economía del bienestar entre otras. Los seguidores, además, representan diversas ideologías, que van desde el Keynesianismo, el neoclasicismo, hasta el liberalismo clásico en materia económica. Parecen coincidir, sin embargo, en que los fracasos de la organización social no son producto  del mercado, pues hay en esos temas más tela que cortar que las tijeras disponibles en manos de los confeccionadores del pesimismo económico.

Para aterrizar lo dicho hasta aquí, diremos que lo que esta en juego es si “las políticas publicas” son socialmente efectivas y siempre beneficiosas. Cuándo debe intervenir el Estado y cuándo no debe hacerlo. ¿Puede construirse una metodología que predice cuándo fallará la acción gubernamental como se usa para predecir los resultados de ciertas decisiones del mercado? Es que a menudo lo que se anticipa del mercado es rechazo ideológico sin ver el resultado; mientras en la política pública se critica el resultado sin preguntarse cómo, con incentivos de mercado, pudo ser exitosa.

Por ejemplo, en una economía, la brecha entre el output (producción) potencial y el real es aceptada simplemente por detectar la diferencia entre lo uno y lo otro, y de eso se sigue que el mercado fracasa por no alcanzar su óptimo. Desde la opción pública resulta más importante comparar arreglos institucionales que aspirar a un ideal desconocido.

Otro punto importante es que las personas tenemos conocimiento imperfecto y costoso. Pero es posible pedir privilegios a grupos y obtenerlos, desconociendo que con eso estamos trasladando costos a terceros. Por ejemplo, educamos gratuitamente a los habitantes en las grandes ciudades a costas de la falta de escuelas u otros servicios básicos en el área rural. Esa imposición de costos sobre terceros se llama “externalidades” y ocurre en los subsidios al transporte urbano, por ejemplo, a expensas de aquellas ciudades en las que no hay transporte publico. Así, los premios, subsidios y ventajas, a ricos o pobres, según sea el caso, son imposiciones que se traducen en perdidas a otros.

Es posible que los comedores solidarios tengan un costo en contra de los que se dedican a vender comida que sufren ya el desempleo o subempleo. Es posible que la protección a la importación de azúcar o cemento sea potencialmente nociva al encarecer ese producto a los consumidores locales. Es posible que una mala privatización, sin competencia y con socios económica o políticamente poderosos, ponga al público a merced de monopolios como paso con la privatización de Aviateca en el caso de Guatemala. Hoy es más caro volar a Centroamérica que a Estados Unidos. La consecuencia la sufre el pueblo.

Para evitar esos incentivos perversos los estudiosos de la opción pública se atienen al análisis de las normas de toma de decisiones colectivas. ¿Cómo se verían, analizados desde el punto de vistas de las opciones públicas, los efectos regulatorios del código de trabajo?  ¿Quién gana y quien pierde?  ¿Logra el cometido de proteger al trabajador o solo lo secuestra en situaciones laborales indeseables? Y ¿en cuanto a la ley del seguro social?  ¿Conviene al trabajador la capitalización colectiva? ¿Qué impacto produce sobre los administradores del seguro social la indiferencia que produce la capitalización colectiva? De nuevo ¿Quién gana y quien pierde?  ¿Es eficiente o dañino para terceros?  Por eso las reglas son tan importantes.

No siempre las mayorías tienen la razón y por eso no podemos concluir que esa regla sea la mejor ni la única para arreglar diferencias. A veces esta norma aumenta costos escondidos y sacrificamos a terceros en el altar de la simpleza en la forma de votación.

Estamos ahora en plena campaña electoral. Cual es el papel de los partidos, los candidatos y las normas en este proceso. No cabe duda que los partidos con su propaganda y debates dan a conocer sus propias plataformas y tratan de desacreditar a los competidores, informando de sus deficiencias. Ambas actitudes aligeran los costos de información de los votantes. El ISN con su proyecto "Se Busca Presidente" también contribuye a reducir esos costos.  ¿Pero cuál es el costo de una segunda ronda? ¿Cuál es el riesgo político sobre los mejores candidatos? ¿Qué nos enseña Perú sobre este particular? Las rondas simultáneas que ordenan y definen al ganador en la primera vuelta es una propuesta típica de opción pública.

Como votantes queremos que el gobierno nos de mas, a costa de lo que sea. En Europa los ciudadanos exigen sus “derechos”, sin importar el colapso del Estado. Si fue dado a otros, yo también lo merezco, y si el Estado quiebra pues que quiebre. La idea antigua de que el Estado nunca quiebra ha quedado atrás. Recordemos que la reconfiguración de la ex Unión soviética o de la Cuba actual tiene una causa económica.

Para terminar, veamos algunas categorías propias de la opción pública: El ser humano, de él se dice que tiene conocimiento imperfecto. Del Estado se dirá que sus decisiones deben medirse por sus efectos concretos y no por sus intenciones. De los partidos políticos se postula que reducen los costos de los ciudadanos de decidir qué hacer con el gobierno. De las normas, estas hace predecible la conducta en sociedad y su arreglo puede ser infinitamente creativo, pero toda ley genera costos e ignorarlos es fatal. De los impuestos se dirá que el costo de tener gobierno no debe ser más oneroso que sus beneficios. De la población, es necesario analizar qué pide y qué se le da, porque la gente negocia hasta su propia esclavitud, con tal de creer que obtiene lo que quiere. En cuanto a las ideas de “republica y la democracia”, ya hemos dicho, en otras ocasiones, que los controles republicanos son social o económicamente caros pero preservan la libertad, cosa que al espíritu de mayorías le tiene sin cuidado. En fin, estas son algunas de las categorías a tomar en cuenta en el análisis de los incentivos que se generan al considerar el lado económico de las normas y de las instituciones.

La libertad, conceptos deseables pero socialmente irrelevantes

Estados deseables que los hombres llaman libertad sin ser libertad en sentido socio político.

Una de ellas es la libertad política que se entiendo como la posibilidad de elegir un gobierno. Definir la  libertad como  la participación en la elección del poder público es válida pero no es el concepto original de libertad.

Una manera de poner a prueba este concepto político frente al concepto original de libertad es si se puede usar ese poder para elegir la esclavitud. No nos cabe duda que muchos pueblos de hecho han procedido de esa manera.  En Venezuela se ha dado a Chávez el poder para gobernar por decreto. Eso significa “mi palabra es la ley” lo cual esta bueno para una canción pero no para la vida civilizada. Votar para someterse a la esclavitud de un hombre es permitir a las instituciones que coaligadas al poder de un nuevo monarca, nos sojuzguen y nos digan qué hacer y qué no. Es someternos a la voluntad arbitraria de un super poder.

En este sentido, ni el monje ni el recluta son libres. Han entregado su voluntad a las órdenes de un superior, y han abdicado a su libertad en nuestro sentido original. Escoger quién me gobierna o me esclaviza no es ejercer libertad en el sentido social original. Aplicar esta libertad política a la autodeterminación de los pueblos como ya vimos tampoco es describir siempre a un pueblo de hombres libres.

La libertad subjetiva (interior) tampoco es libertad en el sentido social original

El otro concepto que se relaciona más íntimamente con la libertad individual y se puede confundir más fácilmente con ella es la libertad interior. Consiste en ser guiado en sus actos por su propia voluntad, por su razón o por su convicción y no por las circunstancias del momento.

Pero lo opuesto a la libertad interior no es la coerción externa de otros sino la influencia interna sobre sus emociones o la debilidad moral o intelectual.  Es posible tener libertad interior y seguir siendo esclavo en el fuero externo. Es posible tener libertad social y seguir siendo esclavo en el fuero interno. De donde, la libertad interna no es a la que nos referimos al hablar de la libertad en el sentido original. La persona a quien le falta la libertad interior será sujeto a sus pasiones interiores o esclavo de sus vicios pero no necesariamente por coerción exterior.

El problema surge cuando decimos que una persona no es libre porque su ignorancia o superstición le inhiben de hacer lo que el haría si estuviera mejor informado, por eso decimos que el conocimiento libera. Esa libertad sin embargo no es libertad social. La libertad interior puedo ejercerse sin tener libertad social, como  Viktor Frankl, el psiquiatra sometido al campo de concentración escribiría después, que aun estando atado a un poste en el paredón de fusilamiento yo puedo escoger si morir con dignidad o sin ella. De la misma manera, la libertad interior puedo esgrimirla o abdicarla, sin tener libertad en el fuero externo. 

Si puedo o no escoger, inteligentemente, entre alternativas, es una cosa distinta a la imposición de la voluntad arbitraria por parte de un prójimo. Quizá el punto de conexión es que una persona informada ve la coerción o ve la ignorancia como circunstancias que pueden superarse. Por eso concluimos que, filosóficamente, libertad interior o libertad de la voluntad no equivalen al sentido original, social, de ausencia de coacción arbitraria. No es necesariamente esclavo, en el sentido social, quien esta plagado de limitaciones en su interior, siempre y cuando tenga libertad externa. Como tampoco es necesariamente libre quien puede hacer lo que debe hacer sin condicionamientos alguno, porque estos nunca faltan.

La libertad es algo distinto a la habilidad física “de poder” hacer lo que yo quiera

El poder para satisfacer nuestros deseos se considera libertad. Es posible considerar esta capacidad o poder como metáfora de libertad. Ya aludimos la ilusión de volar, o viajar al fondo del mar como un poder para despojarnos de las limitaciones que ahora tenemos. Pero no tiene que se un sentido metafórico, puede ser un sentido literal. Tener los bienes que nos dan poder para hacer lo que se quiere.   

Sin embargo, la libertad de obstáculos no es libertad de la coerción o el sentido original.  Si el poder es la base, cualquier cosa que no podamos hacer se vuelve obstáculo de la libertad. Lo mas grave es que, socialmente hablando, nos hace confundir el concepto original y conduce a confusiones. Poder viajar, poder comprar, poder casarme con la realeza, poder dar la vuelta al mundo; poder vacacionar en Colorado Springs o en Saint Moritz, Suiza, no es libertad. 

Por ejemplo: yo puedo decir que, “la pobreza te priva de libertad, (porque no tienes medios para hacer lo que quieras). Yo te doy lo que necesitas, vota por mí entregándome tu libertad para que yo pueda devolvértela en las cosas materiales que tú necesitas”. Eso se llama “tiempos de sobornalidad”. Pero un momento, lo que yo te prometí no es realmente libertad, te prometí cosas que no sabemos si te entregaré. Pero lo que te pedí a cambio si fue tu libertad y esa si deberás entregarla, es decir, la vas a perder.

Por eso, no se debe usar la palabra “restricción” en donde se esta hablando de “coerción”. Yo te prometo aliviarte tus restricciones pero es solo una promesa frente a obstáculos que ahora tienes. A cambio, te entregaré coerción que se refiere a la discrecionalidad de mis órdenes, las cuales recibirás para hacer solo lo que te esta permitido. La coerción que te entrego a cambio de tu libertad incluye la restricción, pero es más amplia. Es importante aclarar que no se le debe temer a la restricción y al constreñimiento salvo cuando aluden a limitaciones distintivamente diseñadas por el hombre.

Comprender la libertad como poder para hacer, domina en EEUU y se traduce a libertinaje. Demandar libertad es demandar poder para y si me prometen darme ese poder, entonces estoy dispuesto a aceptar la coerción del Gobierno Federal a cambio de entregar mi libertad, lo cual habrá sido pagar un precio muy alto.